幾年前，俄羅斯曾積極就免簽問(wèn)題與歐盟進(jìn)行對(duì)話。但如今，俄羅斯人面臨的簽證環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化?，F(xiàn)在迎接俄羅斯人的已不再是笑臉相迎準(zhǔn)備進(jìn)行免簽談判的歐盟官員，而是冰冷的拒簽通知。

2022 年 8 月上旬，烏克蘭總統(tǒng)澤連斯基呼吁西方國(guó)家關(guān)閉與俄羅斯的邊境，愛(ài)沙尼亞總理以及立陶宛、拉脫維亞和芬蘭的一些政界人士則提出了在歐盟層面停止向俄羅斯公民發(fā)放簽證的提議。更早之前，波蘭當(dāng)局就提出了停止向俄羅斯人發(fā)放簽證的想法。

在俄羅斯給予盧甘斯克與頓涅茲克外交承認(rèn)，以及俄烏沖突開(kāi)始之后，一些歐盟國(guó)家隨即以各種原因限制或停止向俄羅斯公民發(fā)放申根（Schengen）簽證與本國(guó)簽證。（注：申根簽證是指根據(jù)申根協(xié)議而簽發(fā)的簽證。據(jù)此協(xié)議，任何一個(gè)申根成員國(guó)簽發(fā)的簽證，在所有其他成員國(guó)也被視作有效，而無(wú)需另外申請(qǐng)簽證。在簽訂申根協(xié)議的26個(gè)國(guó)家中，22個(gè)國(guó)家是歐盟成員國(guó)，其余4個(gè)國(guó)家是歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟的成員。）雖然其聲勢(shì)浩大，但根據(jù)新冠疫情之前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上述國(guó)家只發(fā)放了20%的對(duì)俄申根簽證，這意味著80%的俄羅斯人依然可以自由地獲取申根簽證。另外，也有部分歐盟成員國(guó)于今年二月恢復(fù)了先前因疫情而暫停的對(duì)俄簽證業(yè)務(wù)。

所以，由于共同簽證區(qū)，即申根區(qū)的存在，一些歐盟國(guó)家的單方面對(duì)俄簽證限制并不能阻止俄羅斯公民進(jìn)入其境內(nèi)。故今年夏末，在歐盟層面禁止向俄羅斯公民發(fā)放申根簽證的提議被拿上了桌面，該措施旨在對(duì)俄施加更強(qiáng)的制裁壓力。毫無(wú)疑問(wèn)，這一想法引起了俄羅斯的反對(duì)，也受到了歐盟委員會(huì)和其他歐盟成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層的質(zhì)疑。這個(gè)問(wèn)題在2022年8月31日的歐盟外交事務(wù)委員會(huì)會(huì)議上進(jìn)行了討論。

在布拉格舉行非正式會(huì)議后，歐洲外交負(fù)責(zé)人何塞普·博雷爾（Josep Borrell）于 8 月 31 日宣布?xì)W盟國(guó)家外長(zhǎng)作出決定，暫停歐盟與俄羅斯的簡(jiǎn)化簽證制度。他強(qiáng)調(diào)這是一項(xiàng)政治決定，而不是法律決定。

“我將重申我們?cè)谡紊线_(dá)成的共識(shí)。首先，完全暫停歐盟與俄羅斯之間的簡(jiǎn)化簽證制度。到目前為止，對(duì)某些群體的部分簽證已經(jīng)暫停，其中主要包括俄官員和企業(yè)家。這意味著歐盟成員國(guó)簽發(fā)的新簽證數(shù)量將大大減少。簽證的價(jià)格會(huì)更貴（簽證費(fèi)將從 35 歐元增加到 80 歐元）并且需要更長(zhǎng)的時(shí)間。因此，簽證數(shù)量將顯著減少”，他還在新聞發(fā)布會(huì)上強(qiáng)調(diào)要杜絕 “鉆空子式簽證（visa shopping）”，即同時(shí)向多國(guó)遞交申根簽證申請(qǐng)，最終從要求最低的國(guó)家獲得簽證的做法。根據(jù)博雷爾的說(shuō)法，簽證發(fā)放將根據(jù)個(gè)人情況“一事一議”，且通常只向某些類別的俄羅斯公民發(fā)放，因?yàn)闅W盟不想切斷與俄羅斯內(nèi)部的異見(jiàn)者與公民社會(huì)領(lǐng)袖的聯(lián)系。

匈牙利外交部長(zhǎng)彼得·西雅爾托（Peter Szijjártó）于8月31日表示，歐盟以多數(shù)票決定終止與俄羅斯的簡(jiǎn)化簽證制度。據(jù)他介紹，歐盟外長(zhǎng)未能就完全禁止俄羅斯人簽證達(dá)成一致，因?yàn)樵S多國(guó)家反對(duì)這一措施。因此，俄羅斯人仍然可以申請(qǐng)申根簽證，但將會(huì)消耗更多的時(shí)間與金錢(qián)，且每個(gè)申請(qǐng)都需要“一事一議”。

一些國(guó)家已經(jīng)停止向俄羅斯人發(fā)放簽證——包括波蘭、斯洛伐克、捷克共和國(guó)、荷蘭、比利時(shí)、丹麥、馬耳他、立陶宛、拉脫維亞和愛(ài)沙尼亞。芬蘭于9月1日限制了俄羅斯人獲得簽證的渠道，俄羅斯公民目前只能在四個(gè)城市（莫斯科、圣彼得堡、彼得巴甫洛夫斯克和摩爾曼斯克）申請(qǐng)簽證，簽證業(yè)務(wù)僅在星期一開(kāi)放且每天只接受不超過(guò)500份的申請(qǐng)。

上述國(guó)家要求所有其他國(guó)家采取類似對(duì)俄簽證的限制行動(dòng)，但歐盟在這個(gè)問(wèn)題上仍未達(dá)成一致。一些國(guó)家繼續(xù)向俄羅斯人發(fā)放簽證，并允許其自由出入其他申根國(guó)家。與此同時(shí)，即使是主張完全禁止俄羅斯游客簽證的國(guó)家也表示，他們不希望完全禁止俄羅斯人入境，因?yàn)槿孕杩紤]人道主義入境需求與尋求庇護(hù)者的入境需求。包括德國(guó)和法國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家已明確拒絕禁止所有俄羅斯公民獲得歐盟簽證。歐盟外交和安全政策高級(jí)代表何塞普·博雷爾也表示，他反對(duì)切斷所有俄羅斯公民獲得簽證的途徑，但表示歐盟需要“更加嚴(yán)格篩選”獲得簽證的資格。

對(duì)俄羅斯公民的簽證與入境限制

除了對(duì)申根簽證的發(fā)放進(jìn)行限制外，一些歐盟成員國(guó)還對(duì)俄羅斯公民實(shí)施入境限制。例如，愛(ài)沙尼亞從2022年8月18日起對(duì)持有愛(ài)沙尼亞簽發(fā)的申根簽證的俄羅斯公民實(shí)施入境限制。波蘭也采取了類似的措施，2022年2月，即使早些時(shí)候因疫情關(guān)閉的波蘭邊境已多數(shù)恢復(fù)，但波蘭仍維持了對(duì)波俄邊境和波白邊界的限制，迫使俄羅斯公民只得通過(guò)輾轉(zhuǎn)第三國(guó)進(jìn)入波蘭。盡管上述反俄措施十分荒謬，但它們既不違反歐盟法律，也不違反國(guó)際法。

然而，愛(ài)沙尼亞政府完全禁止俄羅斯公民進(jìn)入其領(lǐng)土的決定則明目張膽地違反了歐盟法律?！渡旮吘撤ā返?條規(guī)定了外國(guó)公民進(jìn)入申根地區(qū)的條件，如擁有簽證、合理的旅行目的、不會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)毓仓刃蚺c安全構(gòu)成威脅等。如果申請(qǐng)入境者符合所有的入境條件，邊境官員就沒(méi)有理由禁止此人入境。此外，根據(jù)《申根邊境法》第4條，所有關(guān)于適用該法的決定都必須針對(duì)個(gè)人情況而做出。換言之，任何歐洲國(guó)家都不能將全體俄羅斯公民都定性為“對(duì)公共秩序的威脅”并拒絕他們?nèi)刖场?/strong>事實(shí)上也從未有人考慮要將俄羅斯整個(gè)國(guó)家的公民都視作“對(duì)公共秩序的威脅”。

個(gè)別歐盟成員國(guó)暫停向俄羅斯公民發(fā)放申根簽證和本國(guó)簽證的行為也可能與歐盟法律相抵觸。因?yàn)槿魏尉芙^簽證的決定都必須符合《歐盟簽證規(guī)則》的要求并列出正當(dāng)理由（第32條）。但是，那些暫停向俄羅斯人發(fā)放簽證的國(guó)家聲稱他們并沒(méi)有拒絕發(fā)放簽證，他們只是不接受簽證申請(qǐng)。換言之，通過(guò)“鉆空子”的手段，上述國(guó)家不向俄羅斯人發(fā)放申根簽證的行為逃過(guò)了歐盟的監(jiān)管。但毫無(wú)疑問(wèn)的是，由于停止向所有俄羅斯公民發(fā)放簽證，個(gè)別歐盟成員國(guó)違反了非歧視和禁止集體責(zé)任的原則，而這些原則是它們作為聯(lián)盟成員必須遵守的。

歐盟國(guó)家禁止向俄羅斯公民發(fā)放申根簽證的可能性

首先，從法律層面來(lái)看，歐盟的法律沒(méi)有為禁止向俄羅斯公民發(fā)放簽證這一選項(xiàng)提供可能性。根據(jù)《歐盟運(yùn)作條約》第215條，限制性措施（制裁）可以規(guī)定全部或部分中止與一個(gè)或多個(gè)第三國(guó)的經(jīng)濟(jì)和金融關(guān)系，以及針對(duì)自然人或法人、團(tuán)體、非國(guó)家實(shí)體的措施。制裁措施可能包括簽證限制，但歐盟法律沒(méi)有規(guī)定歐盟可以對(duì)某一國(guó)家的所有國(guó)民實(shí)施簽證限制?！稓W盟簽證規(guī)則》中也沒(méi)有允許類似的行為，根據(jù)《簽證法》（第25a條），根據(jù)委員會(huì)的建議，歐洲理事會(huì)可以決定是否收緊對(duì)高移民風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家的簽證制度。但根據(jù)歐盟自己的說(shuō)法，俄羅斯并不是一個(gè)高移民風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家，根據(jù)歐盟官方統(tǒng)計(jì)信息。近年來(lái)，俄羅斯是取得最多申根簽證的國(guó)家，包含在取得多次入境簽證比例最高的國(guó)家中，也是被拒簽率最低的國(guó)家之一。

此外，禁止某個(gè)國(guó)家的所有公民獲得簽證與現(xiàn)代民主社會(huì)的關(guān)鍵原則相矛盾，如非歧視原則和禁止集體責(zé)任原則。畢竟，如果對(duì)所有俄羅斯公民實(shí)施簽證禁令，就意味著讓所有俄羅斯公民承擔(dān)責(zé)任，而不是考慮追究特定公民的罪責(zé)，這與國(guó)際法的精神相抵觸。全面禁止發(fā)放簽證也可以被定性為基于國(guó)籍的歧視，這也是國(guó)際法和歐盟法律所禁止的。正是由于上述原因，在歐洲一體化的歷史上，還從未出現(xiàn)過(guò)這種禁令的先例。

其次，從政治層面上看，根據(jù)共同外交和安全政策框架下對(duì)限制性措施（制裁）的實(shí)施和評(píng)估準(zhǔn)則，歐盟堅(jiān)持有針對(duì)性的制裁原則。這種制裁方法要求確保制裁的效果在最大程度上直接針對(duì)決策者和相關(guān)人員，但同時(shí)對(duì)該國(guó)普通公民造成盡可能小的影響。如果實(shí)施簽證禁令，那么它將主要影響普通公民，以及與歐盟國(guó)家有緊密聯(lián)系的“親歐派”。支持對(duì)全部俄羅斯公民實(shí)施簽證限制的人認(rèn)為，禁止俄羅斯人進(jìn)入歐盟國(guó)家會(huì)引起俄羅斯民眾對(duì)俄羅斯政治領(lǐng)導(dǎo)人的不滿。然而，這樣的禁令更有可能會(huì)激起俄羅斯人對(duì)歐盟當(dāng)局的負(fù)面反應(yīng)，并促使雙方的緊張關(guān)系進(jìn)一步升級(jí)。

遺憾的是，盡管這一舉措缺乏法律依據(jù)且不合理，但仍不能排除歐盟做出這種決定的可能性。因?yàn)閷?duì)俄羅斯制裁政策的現(xiàn)狀表明，歐盟一再采取的措施既違反國(guó)際法，也違反歐盟自身的法律。同時(shí)，在歐盟層面禁止向俄羅斯公民發(fā)放申根簽證的可能性仍然相當(dāng)?shù)汀＝刂聊壳?，只有少?shù)歐盟成員國(guó)積極支持這一倡議。而做出這樣的決定需要所有歐盟國(guó)家的一致同意，并獲得歐盟委員會(huì)和外交與安全政策高級(jí)代表的批準(zhǔn)。在歐盟委員會(huì)和高級(jí)代表通過(guò)決定之前，成員國(guó)的倡議仍然只是一個(gè)倡議。

不難看出，歐盟委員會(huì)并不急于支持一個(gè)如此激進(jìn)的政策。況且，許多歐盟成員國(guó)并不希望與俄羅斯及其公民最終決裂。一些國(guó)家不愿意以放棄俄羅斯游客為代價(jià)來(lái)支持政客們的野心。在歐盟層面通過(guò)如此決定將開(kāi)啟一個(gè)令人震驚的先例，并意味著歐盟放棄了歐洲一體化賴以建立的基本原則。

作者：費(fèi)蘭花（Ramziya Fazdalova ），俄羅斯在華學(xué)者，北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際中國(guó)文化研究院博士生

原文標(biāo)題《限制簽證與入境，歐洲的大門(mén)還會(huì)向俄羅斯敞開(kāi)嗎？》，文章來(lái)自公眾號(hào)“民智國(guó)際研究院”